Продать нельзя помиловать

Есть рынки, которые не требуют никакого государственного вмешательства и развиваются сами собой, — например, рынок подержанных автомобилей. Есть рынки, которые устроены настолько сложно, что не могут существовать без тщательного регулирования и повседневного надзора, — например, рынок человеческих органов. Наконец, есть рынки, в которых самое главное происходит в первый момент, когда рынок создается.

Недавно Государственная комиссия по радиочастотам объявила, что частоты для мобильной связи третьего поколения будут распределяться в России на “конкурсах красоты”. В переводе на русский язык — в кулуарном режиме и в отсутствие конкуренции. Комиссия сама будет решать, кому из заявителей давать частоты и сколько игроков будет на рынке. На самом деле никаких причин, независимо от технологических характеристик частот и вышек, не проводить аукцион на 3G-лицензии, как это делалось во всем мире, от Британии до Тринидада и Тобаго, нет. Во всяком случае, экономических.

Кто-то считает, что мобильная связь третьего поколения — cупертехнология, которая принесет невероятные прибыли счастливому обладателю лицензии? Отлично: в результате аукциона они достанутся самым эффективным пользователям. Кто-то считает, что у 3G нет будущего? Тогда результатом аукциона будут низкие цены, которые и подтвердят без всяких экспертов вердикт “бесперспективно”. Самое главное: гражданам России, которые участвуют в процессе распределения лицензий в двух ипостасях — продавца и потребителя услуг компаний, которые победят на аукционе, не нужно ни о чем беспокоиться. Ни о том, тем ли компаниям выделен спектр, ни о том, сколько заплатили “красавцы”-победители чиновникам. Побеспокоиться нужно только сейчас: как правильно организовать аукцион.

25 ЛЕТ ПОРАЖЕНИЙ И ПОБЕД

Еще четверть века назад аукционы в области распределения государственных ресурсов были редкостью. Само слово “аукцион” ассоциировалось с продажей картин и антиквариата, а также распродажей имущества в ходе банкротства. Единственной возможной целью казалась максимизация прибыли продавца: так в 193 г. преторианская гвардия продала с молотка Римскую империю претенденту Дидию Юлиану. Когда же надо было что-то распределять — государственные заказы и лицензии выдавались либо в ходе “конкурсов красоты”, на которых чиновники выбирали счастливчиков, либо по жребию. “Конкурсы красоты” порождают если не коррупцию, то как минимум ощущение коррупции и у тех, кому не досталось лицензий, и у публики. Распределение лицензий по жребию дает фирмам, не слишком заинтересованным в их получении, заработать, просто зарегистрировавшись для участия в жеребьевке. К тому же в начале 1980-х гг. у многих правительств прибавилось объектов для продажи. Печальный опыт усиленного госвмешательства и строительства “смешанной экономики” показал, что во многих отраслях рынки куда эффективнее. Чтобы разрушить неэффективные монополии, нужно было не просто их приватизировать, а создавать целые рынки. В формировании рынков был заинтересован и быстро развивающийся телекоммуникационный сектор.

У экономистов, только что разобравшихся в тонкостях информационной экономики, в которой действуют игроки, владеющие разной информацией, была наготове теория, которая казалась в тот момент чрезвычайно абстрактной, — теория аукционов. В следующие 20 лет идеи этой теории не только стали центральной темой экономических исследований, но и позволили понять и организовать продажи всевозможных объектов на сотни миллиардов долларов.

ЧТО ТАКОЕ АУКЦИОН?

Аукцион можно организовать по-разному. Одно дело, если продавец хочет извлечь наибольшую прибыль, другое — если есть опасения, что участники могут сговориться, третье — если нужно поощрить приход на рынок новых участников. Большинство приватизационных аукционов и в России, и за рубежом было организовано так, чтобы объект попал в руки наиболее эффективного собственника, который сможет извлечь из его использования максимальную прибыль. Для этого нужно, чтобы участники аукциона могли видеть, что делают конкуренты. Если одновременно продается несколько лицензий, из которых можно формировать пакеты спектра, — так проводились 3G-аукционы в Германии и Австрии, — то стратегия каждого участника (за какие лицензии и до какой цены торговаться) зависит не только от его плана действий на рынке, который он держит в тайне от остальных, но и от того, как ведут себя другие претенденты. К сожалению, чем больше видно участникам, тем выше риск сговора.

Первая серия телекоммуникационных аукционов, принесшая многомиллиардные доходы продавцу, была проведена в США в 1995-1997 гг. На них распределялись частоты для пейджинговой и мобильной связи. Благодаря тому что аукционы были открытыми, крупные компании посылали сигналы друг другу, не вступая в открытый сговор. Например, компания USWest, перебивая ставки компании МсLeod в тех округах, где McLeod не ожидала никакой конкуренции, делала это с помощью ставок, заканчивающихся на цифры 378, и это при том, что все остальные округляли ставки до тысячи долларов. В McLeod прочли этот сигнал: USWest хотела, чтобы конкурент отступился от округа с номером 378, в котором развернулась отчаянная конкуренция. В Германии в 1999 г. Mannesmann открыла торги за 10 одинаковых лицензий пятью ставками по 20 млн марок и пятью — по 18,18 млн. Зачем делать некруглые ставки? Основной конкурент, T-Mobile, все понял правильно: во второй половине случаев компания добавила 10% — минимальный шаг на аукционе и, не торгуясь за первые пять лицензий, получила остальные за те же 20 млн, что и Mannesmann. В 3G-аукционах сговариваться “по умолчанию” было не так просто — слишком высоки были ставки, но, видимо, и здесь Mannesmann, объединившаяся для участия в аукционе с Vodafone, не случайно сделала ставки, заканчивающиеся цифрой 6, именно в тот момент, когда осталось ровно шесть участников.

Как противостоять сговору? Самый простой способ — сделать аукцион закрытым. Если заявки подаются в конвертах, сговориться трудно, потому что ни у кого нет гарантии того, что другие участники сговора сдержат свои обещания. Если все сговорились подать заявку с маленькой ценой, то искушение нарушить договоренность очень велико. Неудивительно, что единственный приватизационный аукцион в России, не вызвавший подозрений в сговоре участников и принесший невероятный, по масштабам 1990-х гг., доход, — аукцион, на котором продавался блокирующий пакет акций “Связьинвеста”, — был закрытым. Точно так же должен был бы проводиться и крупнейший российский аукцион следующего десятилетия — “Славнефти”, но он был открытым и сговор участников был сильно облегчен.

ЧЬЕ ПРОКЛЯТИЕ?

Теория аукционов гласит, что детали значат очень много. Практика европейских аукционов мобильного спектра третьего поколения это убедительно подтвердила. Можно было бы ожидать, что стоимость лицензий в пересчете на душу населения зоны покрытия окажется, с учетом разницы в уровне жизни, примерно одинаковой. Но если в Великобритании лицензия стоила €650 на душу населения, а в Германии — €619, то в Италии — почти в 3 раза меньше (€240), а в соседней более богатой Швейцарии — всего €20! То, что лицензии, продававшиеся в Бельгии, Дании и Греции в 2001 г., после того как лопнул интернет-пузырь на фондовом рынке, стоили гораздо дешевле, неудивительно. Удивительно, что в Бельгии они стоили вдвое меньше, чем в Дании.

Оксфордский экономист Пол Клемперер*, участвовавший в разработке британского аукциона, отметил, обобщая опыт европейских аукционов, что главную роль сыграли именно организационные детали. В Англии сначала, по технологическим соображениям, намеревались продать четыре лицензии, но на рынке обычной мобильной связи было как раз четыре крупных оператора, а в этом случае формат аукциона с повышением цены мог отпугнуть потенциальных новых игроков. Действительно, если бы при открытом аукционе каждый из участников стал бы ставить на “свою” лицензию, новые участники сразу видели бы, что им придется соревноваться с одной из крупных компаний. Поэтому решено было продать пять лицензий, привлекая таким образом новичков: поскольку в одни руки давалась только одна лицензия, было заведомо известно, что один из игроков на рынке будет новым. Хотя в этом случае существующим компаниям не приходится конкурировать между собой, им все же пришлось повышать цену, отвечая на ставки новичков. Урок для России? Тем, кто умеет считать до трех (МТС — раз, “ВымпелКом” — два, “МегаФон” — три), понятно, что число лицензий для продажи на аукционе должно быть не меньше четырех.

Разработать качественные правила аукционов для продажи российских радиочастот — не проблема. Ведущие специалисты мира — сам Клемперер, Пол Милгром, Джереми Бюлов из Стэнфорда и другие — консультировали многие правительства мира перед продажей лицензий 3G. Среди более молодых специалистов по аукционам есть и экономисты российского происхождения: Михаил Шварц — первый профессиональный экономист-теоретик, нанятый компанией Yahoo!, Михаил Островский из Стэнфордской школы бизнеса, Сергей Измалков из Массачусетского технологического института. Что же останавливает энтузиастов аукционов? То, что по итогам европейских аукционов 3G-спектра многие европейские фирмы оказались на грани и даже — если бы не рука правительства — за гранью банкротства.

Европейские аукционы 3G собрали в 2000-2001 гг. больше $100 млрд. Казалось бы, политики могли гордиться такими показателями. Но вместо этого 3G-аукционы стали притчей во языцех. Это произошло после того, как фондовый рынок изменил свое отношение к компаниям, владеющим лицензиями на связь третьего поколения. От Франции до Финляндии политики обвинили аукционы (способ организации рынка, не более того) в том, что они заставили фирмы делать слишком большие ставки. Но эти обвинения — лишь отзвук сетований промышленных лоббистов. Неверная ставка, основанная на слишком высокой оценке будущих прибылей, ничем не отличается от других инвестиций, казавшихся привлекательными и обернувшихся крупными убытками. По сравнению с потерями, произошедшими в результате неудачных слияний и поглощений на той же волне интернет-энтузиазма, потери европейских компаний на лицензиях не выглядят запредельными. Лучшим аргументом в защиту европейских 3G-аукционов является то, что американский телекоммуникационный рынок потерял и в капитализации, и в количестве крупных игроков не меньше, чем европейский, хотя никаких 3G-аукционов à la Старый Свет в США не проводилось. К чести Джорджа Сороса, назвавшего свое участие на паях с Владимиром Потаниным в консорциуме Mustcom худшими инвестициями в своей жизни, ему не пришло в голову жаловаться на формат аукциона за блокирующий пакет “Связьинвеста”. Ошибся, бывает.

ПЕРЕД РАССВЕТОМ

Если выгоды от какого-то способа организации рынка получает узкая группа игроков, а потери “размазаны” по миллионам граждан, голоса меньшинства всегда гораздо слышнее. Российские аукционы квот на рыбную ловлю, проводившиеся в начале века, были выгодны всем, кроме участников рынка, и голоса “экспертов”, выступавших против этих аукционов, перевесили голоса экономистов. Немногие доступные данные о рыбных аукционах показывают, кстати, что их основной проблемой был не сговор, а непонимание участниками происходящего на аукционе, то есть неправильная организация.

Всякий раз, когда политики организуют рынок без присмотра со стороны общества, находятся какие-то причины, чтобы не дать рынку формироваться в ходе конкурентного процесса. Пока в Тринидаде и Тобаго готовился 3G-аукцион, на родине современных аукционов, в США, конгресс позволил распределять контракты на строительство в Ираке без аукциона. Выборы на прошлой неделе показали, что американским избирателям есть дело до того, проводятся аукционы или нет: три человека из четырех, выходя с избирательного участка, сказали, что коррупция — одна из причин, по которой они проголосовали за демократов.

Российские “конкурсы красоты” должны стартовать в первой половине декабря. “Мы многого не знаем об аукционах, — допускает Островский из Стэнфордской школы бизнеса. — Но мы точно знаем, что они лучше "конкурсов красоты"”. Ответы есть на все возражения. Не нужны деньги в бюджете? Можно снизить налоги на собранную сумму — из всех способов наполнения бюджета продажа чего-либо вызывает наименьшие искажения в экономике. Слишком сильная конкуренция заставит существующих операторов отказаться от других, более важных инвестиций? Надо продать больше лицензий, чем имеется крупных операторов, то есть как минимум четыре. Переплатив за лицензии, они переложат потом издержки на потребителя? Это просто ерунда — цена и так назначается с тем, чтобы максимизировать прибыль. Экономических аргументов за то, чтобы не проводить аукцион лицензий третьего поколения, просто нет.