Интервью: Сергей Сапельников, заместитель руководителя Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии

Недавно жену моего хорошего знакомого отказались регистрировать в ее же квартире, потому что в паспортном столе ничего не знали о существовании этой квартиры, этого дома. Да и номер дома, который записан в паспорте ее мужа, на карте обозначен иначе. Насколько мне известно, таких примеров немало.

— Основные проблемы связаны с тем, что в России отсутствует единый адресный реестр. Муниципалитет присваивает объекту адрес в соответствии с положениями Градостроительного кодекса, с собственными воззрениями. Появилась, скажем, новая улица. Жильцы взяли и повесили табличку "улица Новая". Муниципалитет фиксирует это в своих документах. Но де-юре это название нигде не присутствует. У меня в документах на дом в деревне написано: село такое-то, номер дома такой-то. Там нет улицы Новой. Адресоваться — по тому же GPS-навигатору — невозможно. Получается, "мой адрес — Советский Союз".

Например, название "улица 26-ти Бакинских Комиссаров" в Москве можно найти в БТИ написанным восемью разными способами. Человек может понять, что это именно та улица, но информационная система работает в нулях и единицах. И когда человек делает запрос, выясняется, что такого объекта нет. Он платит свои 150 руб., а мы ему отказываем в выдаче информации. С подобными проблемами сталкивается примерно 15-20% заявителей.

Сейчас есть законопроект, предлагающий наделить муниципалитет полномочиями по ведению адресного реестра. Все, что должен сделать муниципалитет,— опубликовать факт присвоения нового адреса в федеральном адресном реестре. При этом предусмотрена возможность, пользуясь картографическими сервисами, нанести эту улицу на картографическую основу, которую Росреестр предоставляет бесплатно, и присвоить объекту идентификационный номер, привязанный к местности. Это позволит однозначно идентифицировать объект — на навигационной карте, в адресном реестре, в реестре прав, в кадастре, в налоговой службе.

Ходят слухи о том, что всю недвижимость в России заставят регистрировать в приказном порядке, а штрафы за отсутствие регистрации будут сопоставимы с налогом на недвижимость.

— Сейчас в кадастре содержится не весь объем недвижимости, который есть в России, это результат заявительного принципа. Менять этот принцип не планируется. Если человек вступил во владение недвижимостью по каким-то юридическим основаниям, он не обязан ее регистрировать. Но обычно такая необходимость возникает при регистрации сделок, при переходе права от одного лица к другому. Мы стимулируем регистрацию, потому что чем плотнее реестр прав, тем прозрачней экономика, правильнее собираются налоги. Но повальную обязательную регистрацию никто в стране делать не собирается.

Правильно ли я понимаю, что государство не спешит инвентаризировать свою недвижимость?

— На кадастровой карте огромное количество белых пятен. Таково наследство Советского Союза — много объектов, которые по бумагам нигде не существуют. Но все это принадлежит РФ, есть целая программа по выявлению таких объектов, по увеличению хозяйственного оборота. Они появятся на кадастровой карте.

Ну а когда исчезнут очереди в офисы?

— Закон наконец-то разрешил получать выписки из реестра прав в электронном виде. Раньше это можно было сделать только на бумаге. Мы уже подключили шесть регионов, в ближайшее время планируется подключение еще двенадцати. Первые шесть — это Москва, Московская область, Татарстан, Краснодарский край, Оренбург и Тверская область. Там уже можно запросить информацию о том, что принадлежит вам в этих регионах. Оплата осуществляется электронным способом, никуда ходить не надо, выписку на руки вы получаете в двух видах — машиночитаемом и человекочитаемом. Машиночитаемый предназначен для использования в органах власти и других системах, человекочитаемый — для того чтобы вы просто смотрели, какие права у вас есть. Всю Россию к этой услуге мы подключим до конца апреля.

Единственный способ снизить очереди — дать возможность все делать электронным способом. На остальное сейчас никто не даст ни финансовых, ни людских ресурсов.

Как развивается кадастровый интернет-портал, запущенный Росреестром год назад? Какие новые опции появились на этом ресурсе?

— В феврале появилась новая версия кадастровых карт — 37 регионов РФ с земельными участками. До конца года мы планируем запустить 75 регионов. Новая версия будет содержать в том числе тематические карты — по стоимости земли за квадратный метр, по стоимости участка в целом. Там разными цветами подкрашиваются земельные участки, и можно посмотреть, почему ваш участок стоит 100 руб., а у соседа — 1 тыс. руб. или наоборот.

Еще появятся тематические карты по назначению земель, по категории их использования. Это скорее нужно не обычным людям, а муниципалитетам, тем, кто занят управлением земельными отношениями, развитием территорий. Это один из результатов мероприятий программы ГЛОНАСС, в рамках которой изготавливаются цифровые навигационные топографические карты.

Еще одно новшество — мы выпускаем карту не только в координатах WGS-84 (глобальная система координат, которую используют Google, "Яндекс" и др.— "Деньги"), но и в местных системах координат. Это огромный шаг вперед на пути взаимодействия служб городского строительства и развития, муниципальных органов власти. Это информация о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования, о тех же генеральных планах, мастер-планах и т. д. Эта публичная кадастровая карта станет, на наш взгляд, основой инфраструктуры пространственных данных, о которой так много сегодня говорят. Пилотные проекты мы проводили с Нижним Новгородом, Тверью...

И зачем нужна электронная кадастровая карта?

— Прежде всего, конечно, для понимания того, что в географическом смысле вас окружает — земельный участок, будущий объект недвижимости или город, куда вы едете. На кадастровой карте есть цифровая основа — это либо спутниковый снимок, либо топографическая карта, а сверху лежит кадастровый слой. Это границы земельных участков и собственно базовые свойства земельного участка, сколько он стоит по кадастровой стоимости. Это база для исчисления земельного налога: номер, площадь, использование, назначение.

Например, вам говорят: купите вот этот участок, недорого, 100 руб. за 1 кв. м, и стройте на нем дом. Вы заходите на кадастровую карту, номер его определяете и говорите: постойте, но там сельхозназначение, это значит, что я смогу здесь только кур разводить или кукурузу выращивать. Пока земля находится в этом статусе, вам ее бесполезно покупать. Вас, скорее всего, просто обманывают. Это мошенничество.

Насколько легче теперь оформить права собственности на квартиру или, скажем, дачу?

— С точки зрения регистрации дачи едва ли вам чем-то поможет кадастровая карта, потому что дача, как правило, регистрируется по программе "Дачная амнистия", которая будет действовать до 2015 года. Самое дорогое в процессе регистрации земли — это межевание. Эту услугу с 1 января этого года оказывают кадастровые инженеры, проходящие аттестацию в нашей электронной системе. Такой недискриминационный доступ в профессию кадастрового инженера неизбежно ведет к снижению стоимости услуг. Найти кадастрового инженера можно через сайт Росреестра. Вы нанимаете его для того, чтобы он сделал вам основные документы. Себестоимость должна снизиться, потому что эти документы сегодня он может делать в электронном виде. Если кадастровый инженер продвинутый, у него есть цифровая электронная подпись — проведение кадастрового учета сокращается до 3-4 дней вместо прежних 20.

А какова идеальная модель регистрации недвижимости?

— Идеальную модель представить трудно, ведь даже в странах Европы, в Америке она разная. Кто-то использует модель нотариусов (никакого электронного формата там нет, за исключением электронного взаимодействия нотариуса со службой регистрации), кто-то судебными органами регистрирует, а в Швеции все делается электронно в течение одного дня. Вот, наверное, это для нас идеальная модель.

Я надеюсь, в этом году Минэкономразвития примет поправки к закону "О регистрации прав", дающие возможность подать заявление в электронном виде и донести необходимые бумажные документы.

А уже 1 июля вступит в силу закон "Об оказании государственных услуг". В этом законе сказано: заявитель не должен приносить документы, которые есть в других органах власти. То есть, если вам необходимо получить жилищные субсидии, вам не нужно нести выписку из Росреестра. Мы должны ее сами по каналам связи в электронном виде отдать в соответствующую инстанцию. Звучит фантастично, но по отдельным услугам именно так будет происходить уже с 1 июля.

Складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, вводя новые IT-технологии, вы стремитесь разгрузить офисы Росреестра, но с другой — очереди растут.

— В некоторых регионах их уже нет. Но так далеко не везде. Здесь сказывается эффект отложенного спроса. Дело в том, что спрос на услуги по регистрации права, по совершению кадастровых действий выше количества заявок, которые физически может обработать Росреестр. Количество трансакций год от года растет на 15-20%, мы, по сути, работаем на пределе производительности, и экстенсивных мер по ее повышению у нас нет, тем более в условиях приближающегося сокращения госорганов на 20%. Уже в этом году мы сокращаемся на 5%. Для нас траектория выхода из этой ситуации только одна: там, где это возможно, мы должны полностью переходить на электронный вид взаимодействия. В связи с переходом на новую систему у нас высвобождается 40% сотрудников, и их мы будем перебрасывать на прием граждан, у которых нет интернета, на регистрацию прав. Я надеюсь, что таким способом мы переварим наконец этот отложенный спрос.

Росреестр ведет работу по внедрению трехмерных (3D) кадастровых планов. Кому и зачем они нужны?

— Трехмерный кадастр дает вам дополнительную гарантию прав. Скажем, вы владеете на бумаге 30 квадратными метрами. А на самом деле вы владеете 90 кубическими метрами вашей квартиры. И если кто-то наверху сделал бассейн и его дно провалилось к вам, где гарантия прав? Он вроде ничего не нарушил: площадь у вас как была 30 метров, так и осталась. Как от этого защититься? В Европе придумали трехмерную модель собственности. Это значит, что вы владеете не только площадью, но и высотой. Это и есть 3D.

Наконец, есть такое замечательное понятие — вид из окна. Сколько у нас по Москве точечных застроек? Если бы была возможность зарегистрировать объем своего двора в кубических метрах как вид из окна (это делается, например, в Калифорнии), то проблем бы не было. И застройщику, который пришел строить на пятачке в этом дворе, разрешили бы по высоте построить только будку для собаки. А если он хочет построить высотный дом, то ему придется выкупить ваше право смотреть из окна.

Наш пилотный проект в Нижнем Новгороде, который мы развиваем совместно с голландской кадастровой палатой, показывает, что технологии, конечно, сильно опережают юриспруденцию в этом вопросе. 3D-изображения — не бином Ньютона. Вы можете надеть очки, сходить в кино на "Аватар", но как это сделать в юридических документах? Нужны огромные изменения в градостроительстве, в Земельном и Гражданском кодексах. Это целая сеть изменений. Я думаю, на первые из них можно будет посмотреть уже в мае.

Кстати, в кадастре у нас трехмерное измерение присутствует: мы эту составляющую пока не вводим, но она предусмотрена. И когда мы сейчас в кадастр заносим ОКСы (объекты капитального строительства), мы их пока заносим в виде плоских моделей, но при переходе на 3D мы будем вводить третью координату — высоту. Пока же будем моделировать.

Известно, что российская цифровая картография отстала от западной на десятилетия. Что делает Росреестр, чтобы сократить разрыв?

— Для начала хотелось бы понять масштабы бедствия. По моим личным оценкам — не как чиновника, а как гражданина,— отрасль картографии реально находится в тяжелом состоянии. Она отстала от современных технологий не на один год.

Я не умаляю достоинств наших производителей карт: в советское время геодезия была одной из лучших наших отраслей. Все западные специалисты, видя нашу картографию, удивляются, говорят, что действительно это что-то из области балета, космоса... Но мир совершил огромный рывок, он перешел от карт как произведений искусства к цифре, и мы вынуждены догонять. Нас по-прежнему сдерживают ограничения секретности. На Google видны все наши объекты, а если открыть международный проект OpenStreetMap, то на нем наши секретные объекты, к ужасу наших секретчиков, заштрихованы красным цветом! А мы по-прежнему стараемся их тщательно скрыть. От кого? От своих граждан?

Но лед тронулся, позиция смежных ведомств сейчас стала более либеральной. Я надеюсь, это наконец-то позволит нам сделать первые практические шаги. Этому же способствует программа ГЛОНАСС. Потому что без картографического материала ГЛОНАСС остается несколькими спутниками, висящими высоко в небе, передающими сигнал непонятно на какие устройства и непонятно на какие приложения внутри.

Год назад Владимир Путин заявил, что электронная картография должна стать общедоступной. Как Росреестр выполняет этот наказ?

— В апреле мы планируем приступить к публикации навигационных карт. Это довольно рискованный шаг, потому что качество изготовленного материала оставляет желать лучшего, но мы этот шаг делаем сознательно. Мы будем привлекать общественность в том числе к пониманию этого качества. Это не народная карта, но это возможность и увидеть ошибку, и сообщить нам об этой ошибке, и что-то поправить.

Какого масштаба будут карты? За какой масштаб придется платить, а что будет бесплатно?

— Этот вопрос Минэкономразвития еще решает, но карты, изготовленные по программе ГЛОНАСС, будут доступны в интернете. Вопрос в другом — как составить лицензионное соглашение на использование этой карты. Здесь пока окончательной позиции нет. Но для просмотра, для ознакомления, для понимания картографической изученности это все будет открыто.

Каково сейчас состояние российского картографического фонда?

— Это в своем роде Эрмитаж, хранилище произведений искусства. У нас технология хранения — полистно. Наверное, картины Рубенса так же считаются — по полотну. У нас полотна — это листы. Это действительно продукция хорошего качества, особенно на территориях, которые мало изучены: Север, Сибирь и т. п. Но урбанизированные территории меняются гораздо быстрее, и технология такого полистного хранения неактуальна.

От листов мы уходим в цифру. На урбанизированной территории есть антропогенное воздействие на среду. Такая информация попадает в реестры, кадастры, градостроительную документацию, и ее можно будет использовать в электронных картах. Построили, например, новую станцию метро, сдали строительную документацию — нанесите этот кусочек на карту.

Что может сделать простой гражданин с картами, которые сейчас выпускает Росреестр? Можно ли будет, к примеру, загрузить их в автомобильный навигатор?

— На первом этапе можно будет просто смотреть. После этого мы опубликуем так называемый каталог метаданных, или метапортал, который пока работает в закрытом тестовом режиме. Этот механизм позволяет обнаружить, есть ли карта на эту местность и где она хранится, чтобы ее можно было купить. Технологических проблем для предоставления оцифрованных карт в любом формате — для навигатора, использования в ГИС-системе, чтобы просто распечатать — нет. Есть проблемы нормативного характера. Поэтому изначально будут делаться шаги по изменению нормативного регулирования в этой области.

Можно ли сказать, что Росреестр будет конкурировать с такими картографическими сервисами, как Google или "Яндекс"?

— Росреестр не должен становиться им конкурентом. Роль государства — опубликовать карты, сделать данные доступными. Мы хотим, чтобы появились компании, использующие эти данные для создания каких-то дополнительных картографических сервисов. Росреестр должен только опубликовать то, что сделано за бюджетные деньги, и дать доступ к контенту.

В России при составлении карт своя система координат используется едва ли не в каждой деревне. Планирует ли Росреестр ввести четкую систему стандартов?

— Это скорее область геодезии, а не картографии. Написан проект изменений в закон "О геодезии", предусматривается отказ от условных систем координат. Была ситуация, когда каждый муниципалитет мог вводить свои системы координат. Понятно, что при отображении этих условных систем на общероссийской карте их приходится перепроецировать. А любое перепроецирование — это, во-первых, ограничения, связанные с секретностью, и во-вторых, потеря точности. Наша общая задача — перевести все условные системы координат хотя бы в местные.

Создается ощущение, что карты, выполненные в местных системах координат, проще перерисовать.

— Мне кажется, понятие "рисовать" к нашей сегодняшней картографии уже не подходит. Речь идет все-таки об оцифровке, о точных измерениях приборами, ГЛОНАСС и GPS там, где это возможно. Но во многих муниципалитетах есть уникальные картографические материалы, которые они вели сами. Как правило, это планшеты в масштабе 1:500. Этот масштаб крайне интересен и для кадастра, и для ЖКХ. Такие планшеты обычно хранятся в управлениях архитектуры, градостроительства, и доступ граждан к ним затруднителен. Их давно надо бы оцифровать. Это позволит бороться с коррупцией. Иначе получается, что управление архитектуры что-то там знает, а инвестор, который собирается строить дом,— нет. Выясняется, что коммуникации к дому подтянуть стоит еще столько же, сколько он вложил в эту землю. А соседний участок, оказывается, с коммуникациями. Но этот соседний покупает кто-нибудь другой, а ему достается именно вот этот. Информация должна быть публичной, открытой для всех. Поэтому планшеты, местные системы координат должны быть пересчитаны и опубликованы.