Интервью: Анатолий Чабунин, руководитель Федерального дорожного агентства

Когда можно будет определенно сказать, что в России хорошие дороги?

Сказать это можно уже сегодня — вопрос только в том, сколько этих хороших дорог. Давайте посмотрим цифры. Мы ежегодно вводим в строй 300-400 км федеральных дорог. Последние самые масштабные вводы — это дорога Чита—Хабаровск: мы построили почти 1,1 тыс. км новой великолепной трассы. Журналисты путешествовали вместе с нами по ней на автомобилях и видели все своими глазами. Но трафик там сегодня — всего порядка 3 тыс. машин в сутки. Таким образом, лишь ограниченное число пользователей видят эту замечательную дорогу. В целом по стране у нас 750 тыс. км автодорог, не считая грунтовок и дорог более низких категорий. В наихудшем состоянии находятся муниципальные дороги, в том числе во многих городах и областных центрах. Состояние региональных дорог лучше, состояние федеральных — еще лучше, но их всего 50 тыс. км. Таким образом, удельный вес хороших автодорог действительно низок — пользователь преимущественно видит те дороги, которые находятся, мягко говоря, не в очень хорошем состоянии.

Этим озадачены и президент, и председатель правительства, и по поручению президента мы вернулись к созданию Федерального дорожного фонда и региональных дорожных фондов. Более того, создание региональных дорожных фондов вписано в Бюджетный кодекс как обязанность субъектов федерации. Дело в том, что были предложения дать им только право создавать такие фонды, но при этом некоторые субъекты, возможно, их не создали бы — и проблема не была бы решена. Но в этом вопросе нас поддержали, и региональные дорожные фонды будут в обязательном порядке созданы с 1 января 2012 года. Это серьезный прорыв.

В ближайшие четыре года через дорожные фонды планируется потратить свыше 1 трлн руб., а объем Федерального дорожного фонда только в 2011 году составит 334 млрд руб. Как и на что эти средства будут расходоваться?

Задача поставлена так: привести все, что уже построено, в надлежащее состояние, а строить заново столько, сколько позволяют бюджет и экономика страны. Чтобы расходовать эти средства в соответствии с законом об автодорогах, необходимо перейти на долгосрочные финансовые нормативы по ремонту и капитальному ремонту. Ведь у нас до сих пор никогда не соблюдались межремонтные сроки. Почему дорожная сеть в европейских странах находится в лучшем состоянии? Потому что если пришел нормативный срок ремонта, то не важно, есть дефекты или нет. Отфрезеровали, уложили 5 см нового асфальтобетона — и это спасает всю конструкцию автодороги, не позволяет образовываться трещинам, куда попадает вода и замерзает зимой, разрывая полотно. Соблюдение нормативных сроков — это очень здорово. Но дороги все равно изнашиваются, причем сегодня нагрузка на дороги гораздо выше, чем раньше. Например, на участках федеральных дорог на входе и выходе из Москвы утром и вечером — по 100 тыс. автомобилей в сутки, дороги не рассчитаны на такое количество транспорта. Отсюда и пробки, и повышенный износ дорожного покрытия. Бороться с этим можно только одним способом — своевременно покрытие менять.

А где гарантия, что регионы будут своевременно проводить такой ремонт?

Теперь это закон, и субъекты федерации будут обязаны его выполнять. Сейчас создана финансовая база для перехода на соблюдение межремонтных сроков, а ведь до этого и мы, и регионы имели всего 30% финансирования от нормативов. Поэтому и занимались латанием дыр — ямочным ремонтом, ремонтом "картами", ремонтом самых проблемных участков. Если мы теперь будем проводить превентивный, планово-предупредительный ремонт, дорожное хозяйство будет всегда в нормативном состоянии — и пользователи это сразу почувствуют.

И когда же финансирование будет полным?

На федеральном уровне мы должны перейти на полное финансирование с 2013 года, субъекты федерации — попозже, им надо пройти процесс становления дорожных фондов, но я думаю, где-то к 2015 году они тоже перейдут. Некоторые, возможно, раньше: наш анализ показал, что ряд регионов даже без использования дорожных фондов все возможные источники направляют на расходы дорожного хозяйства. Например, в Татарстане введение дорожных фондов незначительно увеличит объем финансирования, поскольку правительство республики уже использует все возможные источники. Кто там побывал, может подтвердить, что качество территориальных дорог в республике гораздо выше, чем в других регионах.

И к этому сроку все дороги будут хорошими?

Мы считаем, что нам нужно три года, чтобы устранить все недоремонты и выйти на плановые ремонты дорог. И тогда ежегодно лишь 15-20% дорог может быть в ненормативном состоянии — это как раз объем ремонта текущего года. Это будет нормальной ситуацией, такова практика и за рубежом.

А что будет с сельскими дорогами?

В июне в Казани мы проводили большой семинар по сельским дорогам, участвовали представители 23 субъектов РФ — в основном из Центральной России. Но и основные проблемы у нас сосредоточены в Центральной России, здесь самая большая плотность населения, самые высокие уровни мобильности и автомобилизации. Люди пользуются автодорогами, не разбираясь, кому какая дорога принадлежит. В конечном счете им и не надо в этом разбираться, им важно, чтобы по дороге можно было безопасно и быстро проехать. К сожалению, сегодня это не совсем так. Расчетный объем дорожного фонда в некоторых субъектах, который определен соответствующими источниками финансирования, увеличится в четыре раза. Это очень существенно, особенно для сельских дорог.

А справится ли дорожно-строительная отрасль с таким резким ростом финансирования и объемов работ? Не получится ли так, что просто вырастет цена строительства?

Риск действительно есть, и здесь следует обратить внимание на два возможных негативных момента. Первый — это ничем не ограничиваемое стремление к увеличению прибыли производителей инертных стройматериалов: песка, щебня, битума, а также топлива, которого очень много используется строительной техникой. Но это свободный рынок, поэтому никаких ограничений и госрегулирования цен на эти материалы нет. Обычно бывает так: когда в регион приходит большая стройка, цены на местные инертные материалы повышаются кратно. Производители хотят быстрее заработать. Это не лучшая практика, и председатель правительства на совещании в Твери (состоялось 30 мая.— "Деньги") обратил на нее внимание. Мы будем бороться с этим явлением всеми возможными способами, в том числе во взаимодействии с ФАС.

Еще существует парадокс, мы его также на совещании в Твери упоминали, и председатель правительства согласился, что надо этот вопрос решать. Например, вы выигрываете подряд на строительство автодороги. Проектом предусмотрено использование притрассовых карьеров. Но, даже имея контракт на строительство, вы не можете просто так приступить к разработке этих карьеров — надо опять выйти на торги, проводимые местным муниципалитетом, и получить лицензию на их использование. А ведь они нужны только для строительства автодороги! Но на конкурсе может победить любая фирма, предложившая более высокую цену. К сожалению, в дальнейшем эти затраты будут вложены в стоимость щебня и песка, добытых в этих карьерах. Наверное, это не очень правильно. Поэтому мы подняли вопрос об изменении законодательства, чтобы лицензия на притрассовые карьеры входила в дорожно-строительный контракт.

А какие-то рыночные механизмы для этого нельзя использовать? Ведь песок, щебень — все это очень похоже на биржевые товары...

Да, признаки биржевых товаров налицо, но есть одна особенность — дальность перевозки. Вы можете предложить высококачественный щебень из Карелии, но если он нужен где-то в Астраханской области, то тариф на перевозку неблагоприятно скажется на экономике проекта. Существует предельное плечо, на котором это было бы рентабельно. Сегодня в СНиПах и ГОСТах написано, что на верхние слои в асфальтобетоне идет только щебень марки по прочности не ниже 1200. Такого щебня в России очень мало — это "Павловскгранит", карельские карьеры, отдельные карьеры Урала. Впрочем, можно пойти другим путем: взять щебень марки 800 и повысить его прочностные характеристики или поменять конструкционные нормативы. Путем различных добавок и изменения конструкции дорожной одежды можно достичь требуемой прочности. Американцы, например, так делают, и мы готовы следовать их примеру.

Правда ли, что проектные организации получают процент от стоимости проекта? Не является ли это одной из причин дороговизны наших дорог?

На торгах по проектированию сметная стоимость еще никому не известна. Например, мы собрались построить дорогу в Сибири. Берем объект-аналог, смотрим, сколько стоило его строительство, и определяем стоимость проектных работ в виде процента, определенного технологией расчета. Далее проводится процедура торгов, в ходе которой рынок регулирует эту стоимость, причем падение бывает существенным. После этого контракт уже не корректируется — и стоимость объекта на величину вознаграждения проектной организации не влияет.

Другой вопрос, что проектная организация может быть аффилирована с крупной подрядной организацией и попытается каким-то образом сыграть на увеличение стоимости объекта. Но для этого и существует заказчик, который проверяет проект на предмет избыточности каких-либо элементов строительства. Плюс есть Главгосэкспертиза, через которую проходит каждый проект. Иногда в результате этих проверок некоторые виды работ из проекта удаляются. При этом проектировщики предлагают на выбор несколько вариантов, что всегда предусмотрено контрактом.

И как выбираете?

Здесь есть другой важный аспект — своевременность тех или иных решений. Например, при строительстве дороги второй категории можно построить развязку в разных уровнях, что дорого, а можно в одном уровне или организовать круговое движение. В этом вопросе как заказчику, так и проектировщику очень важно правильно оценить объемы трафика на перспективу. Приведу в пример ситуацию на МКАД, где заложенные в проект технические решения на момент строительства были актуальными. Но прошло совсем немного времени, и теперь там проблемы, поскольку не был учтен высокий темп автомобилизации населения Москвы и Московской области. Так что здесь нужно следить за тем, чтобы применяемые проектные решения не были избыточными, но одновременно адекватно учитывали динамику объемов трафика.

Не является ли таким избыточным решением, например, Алабяно-Балтийский тоннель под Ленинградским проспектом за 63 млрд руб.?

Мне трудно оценивать решения городских властей, это не наша зона ответственности, но избыточных решений в Москве нет. Наблюдается недостаточная пропускная способность, поэтому любые действия, направленные на ее увеличение, оправданны. Сколько они стоят — другой вопрос, может быть, дешевле было бы построить не тоннель, а эстакаду, но то, что этот объект внесет свою лепту в разгрузку автомобильной ситуации в Москве, очевидно.

Существует устойчивое мнение, что до реальных исполнителей работ доходит лишь 25% выделенных государством средств, а все остальное уходит на "откаты". Можете это прокомментировать?

Объем коррупции в той или иной отрасли определяется не тем, что говорят, а, в частности, результатами работы правоохранительных органов. Мне лично неизвестно о каких-то страшных цифрах, о которых говорят журналисты. Если вы такие всезнающие, приведите мне примеры уголовных дел, при расследовании которых установлены конкретные факты.

Но объемы финансирования дорожной отрасли все возрастают...

Действительно, деньги тратятся большие. По моему мнению, проблема в том, что люди делают подобные выводы из-за очевидного низкого уровня качества автодорог, прежде всего улично-дорожной сети. Человек выходит из дома, видит ямы, едет на работу в переполненном автобусе, попадает в пробки и делает вывод, что где-то что-то своровали. Или другое предубеждение: люди видят, что дорогу ремонтируют в мороз, в дождь, и делают вывод, что это жулики, мол, выгодно же переделывать одну работу несколько раз. Но есть нормативы по содержанию дороги, согласно которым появившиеся на дороге ямы и трещины определенных размеров должны быть заделаны в течение трех суток. И подрядная организация должна это сделать в соответствии со своим контрактом, несмотря на погодные условия, поскольку это требование обеспечения безопасности. Причем отдельных денег за каждую заделанную ямку никто не платит. Да, это будет временная заплатка, как временная пломба. А в строительный сезон, летом, дорога будет отремонтирована в соответствии с нормативами.

Тут же к нам новые претензии журналистов: а почему весь ремонт дорог делают в сезон летних отпусков? Давайте не будем себе противоречить! Осень и весна — сезон дождей, когда действительно массово укладывать асфальтобетонное покрытие и производить масштабные строительные работы невозможно. А почему, мол, вы тогда не строите объезды? Так если в каждом случае мы будем их строить, то снова получим претензии о неразумной дороговизне автодорог... Мы, безусловно, приносим извинения дачникам и участникам дорожного движения за эти неудобства, но другого выхода нет, придется потерпеть. Кроме того, на нашем сайте мы разместили полную информацию, что и где мы в данный момент ремонтируем. И теперь каждый, кто отправляется в дорогу, может посмотреть, ведутся ли на его маршруте какие-то работы, и, возможно, подобрать вариант объезда.

Какой, кстати, общий объем ремонта запланирован на этот сезон?

В этом году мы ремонтируем и капитально ремонтируем порядка 5,5 тыс. км федеральных автодорог, это почти на 1 тыс. км больше, чем в 2010 году. И это без учета тех работ, которые проводит госкомпания "Автодор" на участках федеральных дорог, переданных ей в управление, то есть общая цифра будет еще больше. Надеюсь, что участники дорожного движения отнесутся с пониманием к ситуации в этот сложный период, а результат будет всем хорошо виден.

Как организован контроль качества выполненных работ?

Акты приемки объектов заказчик подписывает после проверки объемов выполненных работ. Кроме того, проводятся дополнительные проверки работниками "Росдортехнологии" (ФГУ "Дирекция мониторинга дорожных работ, технологий и материалов Федерального дорожного агентства".— "Деньги"). И в случае выявления фактов занижения объемов или каких-то других несоответствий, будьте уверены, мы в обязательном порядке применяем санкции к подрядчикам. Такие случаи бывают, но это не массовое явление, как может показаться из публикаций СМИ.

И какие санкции применяете?

Если замеры показывают занижение объема, подрядчику предъявляется претензия — и он либо сразу исправляет ошибки, либо в случае отказа это делать подвергается штрафным санкциям через суд. Путь это долгий, но мы живем в правовом государстве и должны использовать законный инструментарий — кому-то что-то недоплатить по своему усмотрению мы не можем. Нас, в свою очередь, проверяют Счетная палата и правоохранительные органы, они тоже иногда находят ошибки. Но главное — чтобы эти ошибки и нарушения не повторялись и чтобы люди, их допустившие, несли ответственность вплоть до административной и уголовной, как это предусмотрено законодательством.

Хорошо. Но ведь и сами дорожники говорят о том, что закон о госзакупках позволяет выигрывать конкурсы недобросовестным организациям, которые затем перепродают эти контракты субподрядчикам...

Что касается недобросовестных организаций, то вы правы, такая проблема существует. Сейчас на аукцион может выйти кто угодно, главное — чтобы был внесен залог. Меня некоторые крупные строительные организации проинформировали, что на рынке появился новый вид рейдерства. К добросовестному участнику торгов приходит никому не известная организация и говорит: дайте нам 5 или 10% от суммы контракта за то, что мы не будем участвовать в аукционе, а если откажетесь платить, то мы придем на торги и будем "ронять" цену до бесконечности. Очень печально, когда строительные организации, у которых не хватает запаса финансовой прочности или просто сдают нервы, поддаются подобному шантажу, но законодательная база пока не позволяет с этим явлением эффективно бороться. Более того, даже если компания не участвовала в конкурсе, она все равно может подать жалобу в ФАС — дескать, по ее мнению, в рамках проведения конкурса были допущены нарушения. В этом случае ФАС вынуждена приостановить выполнение контракта, провести расследование, а на это уходит несколько месяцев. Зачастую никаких нарушений не выявляется, но золотое время летнего строительного сезона уже прошло, а залог все это время был заморожен... Представляете, какие убытки несут добросовестные участники рынка? Теперь становится понятно, что с принятием этого закона погорячились.

О проблемах с 94-м законом говорят уже много лет, но до сих пор ничего не изменилось...

Сейчас выполняется поручение о внесении в него изменений — Минэкономразвития представит законопроект в сентябре. Возможно, в рамках этой работы мы обратимся к мировой практике, в которой приняты двухэтапные аукционы. Например, в США на первом этапе заказчик рассылает приглашения подрядным организациям, выбирая их по квалификации в зависимости от сложности объекта в соответствии со специальным рейтингом, который есть в каждом штате. И уже желающие из этого списка приходят на аукцион и бьются за контракт по цене.

То есть массовой системы "откатов" в дорожной отрасли нет?

Я об этом не знаю. Повторю, если вы знаете конкретный пример, давайте обсуждать, а голословно что-то заявлять я считаю некорректным. Могу сказать, что я регулярно просматриваю российский Forbes и в списке богатейших людей не вижу ни одного дорожника — наверное, это о чем-то говорит... Зато там есть производители стройматериалов, крупные транспортные компании, а ведь расходы по этим статьям как раз и есть основная составляющая стоимости автодорог. Есть о чем задуматься, не так ли?